В конце 2013 г. президент В.В. Путин утвердил «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу». По оценкам специалистов, очень нужный документ. Поражает только одно: неужели его авторы не знают о том, что до настоящего времени деятельность в этих сферах законодательно не урегулирована? И начинать бы надо с другого. Судите сами.

Действующая Конституция РФ (принята в 1993 г.) сферу обеспечения химической безопасности предметом ведения органов государственной власти в свое время не назвала и, соответственно, их компетенцию в этом вопросе не установила. Это означает, что ни за федеральными, ни за региональными органами государственной власти не закреплена обязанность обеспечивать нашу безопасность от угроз химического характера. Но обе ветви власти совершенно не стремятся изменить положение дел. Почему — остается только догадываться. Первое, что приходит на ум, нежелание утруждать себя мыслью и элементарная осторожность, ибо есть такое расхожее выражение — «инициатива наказуема».

Зарубежные специалисты утверждают, что в странах ЕС годовой экономический ущерб от влияния химических факторов составляет 800-900 млрд евро. При этом более 70 тыс. жителей европейских государств ежегодно умирают преждевременно в результате влияния на них отмеченных факторов.¹ В Петербурге пока химическая обстановка не такая, но мы уверенно приближаемся к аналогичным показателям. Извините, ждать осталось недолго.

В нашем городе вы не найдёте более поздней статистики, поэтому сошлемся на материалы пилотного проекта, реализованного семь лет назад специалистами питерского Регионального информационного центра «ТОКСИ» и Института токсикологии ФМБА России. Согласно этим материалам, на тот период в Петербурге не менее 600 предприятий всех форм собственности и ведомственной принадлежности ежегодно использовали в различных производственно-технологических процессах до 14 млн тонн потенциально опасных химических веществ (ПОХВ)². Еще почти 60 млн тонн таких веществ ежегодно транзитом провозились через город. С учетом нормативно допустимых потерь (от 1 до 10%), при данных объёмах сотни тысяч тонн ПОХВ в процессе оборота на территории города ежегодно уходят в окружающую среду. Например, по расчетам специалистов, в атмосферу, почву и водные объекты Колпинского района Петербурга в 2007 г. должно было попасть около 100 тонн химических веществ, обладающих аллергенными и канцерогенными свойствами. Это без учета одновременного попадания в окружающую среду и других химических веществ.

Московский «Центр исследований экстремальных ситуаций» по заданию Смольного³ в 2007 г. выполнил НИР на тему: «Обоснование допустимых объемов обращения потенциально опасных химических веществ на территории Петербурга для снижения рисков возникновения химических аварий, химического терроризма и снижения интегральной нагрузки на здоровье населения и окружающую среду». В этой работе специалисты ЦИЭС практически подтвердили выводы петербургских ученых относительно угроз химического характера на территории города. В частности, они привели данные о том, что в среднем только через один из железнодорожных сортировочных узлов Петербурга ежесуточно транспортируется около 200 единиц подвижного состава с аварийно (!) химически опасными веществами (АХОВ) — более 11 тыс. т. Дословно — «Общая масса АХОВ, находящаяся в обороте и приходящаяся на одного жителя Санкт-Петербурга, (с учетом транзита АХОВ, а также АХОВ и ПОХВ в контейнерных терминалах) составляет порядка 4,5 кг/чел., что примерно в 22 раза превышает аналогичный показатель для Москвы, (около 0,22 кг/чел.). Но даже и без учета транзита, общее количество АХОВ и ПОХВ, приходящееся на одного человека, составляет 2,4 кг/чел., что на порядок больше чем в Москве».

Нагрузки химического характера такого уровня на население Петербурга тихо убивают его. Сегодня медики говорят о том, что в городе лишь 5% детей и подростков до 14 лет могут быть признаны абсолютно здоровыми. Специалисты пришли к заключению, что рост детской и юношеской заболеваемости непосредственно связан с химическим фактором.⁴ По данным Социально-экологического союза Петербурга, город лидирует среди регионов России по смертности от онкологических заболеваний, а по уровню заболеваемости в классах экологически обусловленных болезней (новообразования, врожденные аномалии, астма и т.д.), опережает другие субъекты Российской Федерации, в том числе и Москву⁵.

Тем не менее, по распоряжению губернатора Г.С. Полтавченко в 3-х километрах от злополучного города Колпино должны запустить завод по сжиганию опасных промышленных отходов, и тогда, как говорят, «мало не покажется». На данный момент в так называемых картах хранения полигона уже накоплено почти 2 млн тонн ядовитых отходов. К ним прибавятся ещё те, которые ежегодно будут нарабатывать производства города и Ленинградской области. Из твёрдых и жидких они превратятся в летучие. Термически будут перерабатываться опасные отходы производств, в большинстве своём содержащие неизвестные химические вещества. Неизвестные, потому что в Петербурге практически нет мониторинга (учета и анализа) химической продукции, поставляемой к нам из-за рубежа или из других регионов страны. К тому же не лишне знать, что темпы синтеза новых химических веществ в последнее время достигли 1 млн в месяц. На 2015 г. из зарегистрированных в системе CAS⁶ более 100 млн химических веществ мировым научным сообществом полностью исследовано не более 1%. И что будет вылетать в трубу «Красного Бора», извините за каламбур, одному только огню известно. Правозащитные организации называют подобное проведением экспериментов на населении своих регионов.

Не идеализируя Европу, тем не менее, следует сказать, что с 2000 г. там предпринимаются отчаянные усилия по реализации т.н. регламента «REACH», в основе которого лежит учёт и регулирование использования всех обращаемых на территории ЕС химических веществ. При этом список запрещённых и ограниченных к использованию, постоянно растет. В настоящее время в него включено более 100 наименований веществ.

Россия попадет в сложное положение, если не примет адекватных мер к регулированию использования собственной промышленностью опасных химических веществ. И не только потому, что будет наноситься ущерб жизни и здоровью населения. Дальнейшее применение российскими производителями малоизученных и запрещенных в ЕС химических веществ вызовет на международных рынках недоверие к российской продукции. Она будет считаться потенциально опасной и, как следствие, неконкурентоспособной. При этом международные экологические правозащитные организации объявят Российскую Федерацию основным загрязнителем опасными химическими веществами бассейна Балтийского моря. Нужны ли нам сейчас дополнительные санкции?

Возможно, кто-то скажет, что новая редакция государственной доктрины, утвержденная Президентом в 2013 г., предложена авторами именно в целях устранения пробелов в российском законодательстве. Ведь она в числе основных задач декларирует принятие федерального закона “О химической безопасности” и законов субъектов Российской Федерации в этой области, а также нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию. Предлагается также осуществить разграничение полномочий и ответственности органов государственной власти в области обеспечения химической безопасности.

Так-то оно так, только перечисленные задачи, как основные, уже ставились в 2003 г. в аналогичном по названию документе — поручении президента Путина⁷. И за десять лет они не были решены, поскольку на федеральном уровне инициативы не прозвучало. А в субъектах Федерации «ориентируются» на Москву. К слову, в Петербурге нормативно так до сих пор и не утвержден орган, компетентный в сфере обеспечения химической безопасности. Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Петербурга без всяких полномочий занимается проблемами, как он считает, химической безопасности. (Интересующиеся могут заглянуть в Положение о комитете.) Но и он не ведет мониторинга оборота в городе опасных и потенциально опасных химических веществ.⁸

Три года назад группа петербургских ученых обращалась к бывшему на тот период полномочным представителем президента в СЗФО Н.А. Винниченко с предложением по существу проблемы проинформировать высший орган законодательной власти РФ с тем, чтобы в установленном порядке внести дополнения в действующую Конституцию или Федеративный договор от 31.03.1992 г. №2689-1, закрепляющие обеспечение химической безопасности как предмет ведения федеральных и региональных органов власти и разделяющие их полномочия в этом вопросе. В ответ ученые получили такой чиновничий «выверт», что, как говорят в таких случаях, хоть стой, хоть падай.

В декабре 2013 г. РТГИЦ «ТОКСИ» предложил теперешнему полномочному представителю президента в СЗФО В.И. Булавину провести рабочую встречу представителей законодательных и исполнительных органов власти Петербурга и Ленобласти по вопросу обеспечения химической безопасности жителей Северо-Западного федерального округа. И тоже безрезультатно.

С учетом отсутствия каких-либо инициатив федерального центра, петербургские специалисты-токсикологи с 2007 г. предлагают правительству города использовать имеющиеся у него полномочия в сфере химической безопасности. Например, ввести мониторинг (учет и анализ) оборота ПОХВ на территории Петербурга с тем, чтобы в законодательных рамках как-либо управлять данным процессом для снижения интегральной химической нагрузки на население. В частности, предлагалось через уполномоченный государственный орган осуществлять сбор письменных информаций (деклараций), предоставляемых участниками оборота ПОХВ на основании специально подготовленного совместного распоряжения губернатора и заинтересованных федеральных органов власти в Петербурге. Такие полномочия закреплены в Уставе и Регламенте Правительства города⁹. Тем более что подобная практика в деятельности Администрации города уже имелась. Например, Комитет по здравоохранению и Управление Роспотребнадзора в 2006 и 2007 гг. объявляли совместные решения, получившие правовой статус, и вполне успешно их реализовали. В апреле 2011 г. с предложением петербургских специалистов практически согласился Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы РФ. В ответе на их запрос сообщалось: «Что касается правомерности принятия органами государственной власти Петербурга и рядом заинтересованных территориальных структур федеральных органов власти межведомственного соглашения и совместного распоряжения относительно порядка учета в городе оборота потенциально опасных химических веществ на основе сбора письменной информации от участников этого процесса, то следует отметить, что данный вопрос носит организационный характер. В нормативных правовых актах Российской Федерации не содержится прямого запрета на заключение подобного рода соглашений».

Но, как выяснилось, чиновники Смольного «административным ресурсом» способны задавить любую инициативу. В 2012 г. они заблокировали реализацию даже т.н. пилотного проекта организации информационного мониторинга оборота ПОХВ в Петербурге, предложенного Центром «ТОКСИ» и согласованного с Минпромторгом и Российским союзом химиков. Комитет по экологии заявил, что проведет свой проект, а в итоге выдал «филькину грамоту». И никто не спросил за результат или, на каком основании (в т.ч. и финансовом) брались, если в решении вопросов химической безопасности не наделены компетенцией?

То же самое можно сказать и о проекте «Региональной целевой программы химической безопасности Санкт-Петербурга на 2011-2015 годы», подготовленной питерскими специалистами по решению Национального антитеррористического комитета. Под предлогом отсутствия бюджетного финансирования, комитет по экологии переделал Программу в заурядный «Перечень мероприятий…». Сейчас про него уже никто не вспоминает — благополучно скончался.

Теперь вот третий год «тянут резину» с принятием регионального закона «О химической безопасности в Санкт-Петербурге». Первоначально твердили о «преждевременности» принятия местного законопроекта, предлагали подождать выхода соответствующего федерального закона. А в сентябре 2014 г. Смольный выпустил пресс-релиз, в котором комитет по экологии убеждал журналистов, что «Санкт-Петербург первым в России инициировал наделение регионов полномочиями по обеспечению химической безопасности».

Подумалось, наконец-то! Но в небольшом тексте из заголовка и девяти предложений не менее половины оказалось дезинформацией. Зачем же так «подставляться»?! Ведь специалисты Петербурга прекрасно осведомлены, кто был первым. Администрация Краснодарского края уже двенадцать лет назад «без шума и пыли» взяла на себя смелость и приняла свой, региональный закон в данной сфере. Зачем надо было в пресс-релиз включать слова представителя комитета, заявившего, будто «на сегодняшний день вопросы обеспечения химической безопасности решаются только на федеральном уровне»? Разве забыл чиновник, что вместе с коллегами 5-й год «реализует» утверждённый городским правительством «Перечень мероприятий по обеспечению химической и биологической безопасности населения в Санкт-Петербурге в 2011-2015 годах»?

Как следует из текста пресс-релиза, «рабочая группа (читай — комитет по экологии), предлагая изменения в российском законодательстве, рассчитывает получить необходимые полномочия и средства для обеспечения защиты города от химической безопасности» (!?). Это не «очепятка», это специалисты такие, «химики» в комитете по экологии — им главное «пробить» бюджетное финансирование! Но дело не в этом. Законодательная инициатива, которую якобы подготовила рабочая группа, некоторое время назад уже была отвергнута Юридическим управлением ЗакСа Петербурга, как не имеющая под собой правовых оснований. Чего же о ней трубить на весь белый свет и отвлекать Правительство страны на проработку «прожектов»?¹⁰

В апреле с.г. комитет по экологии вновь выпустил пресс-релиз, извещающий о том, что «состоялась итоговая встреча рабочей группы, которая в течение 5 месяцев трудилась над созданием первого в России регионального закона о химической безопасности. Поручение разработать такой закон дал губернатор Г.С. Полтавченко».

О необходимости принятия регионального закона, обеспечивающего защиту жителей города от угроз химического характера, петербургские специалисты-токсикологи говорят уже давно. В ноябре 2014 г. к ним присоединилась Парламентская Ассоциация Северо-Запада России (ПАСЗР), которая направила обращение в адрес Медведева Д.А., Нарышкина С.Е и Матвиенко В.И. с предложением рассмотреть в ближайшее время вопрос о нормативном урегулировании правовых отношений в сфере химической безопасности. В феврале с.г. упомянутую выше инициативу ПАСЗР поддержал экспертный совет при комитете по природопользованию Совета Федерации России.

Понятно, что окончание многомесячной работы специалистов над проектом регионального закона «О химической безопасности» для города должно было стать событием.

Но, к сожалению, этого не случилось. У комитета по экологии «весь пар ушел в свисток». Наверняка пришла пора отчитываться о выполнении поручения губернатора. Поэтому на экспертизу в Смольный ушел недоработанный нормативный акт. К тому же, с поясняющей справкой, содержащей субъективные, не утвержденные рабочей группой выводы о правовых основаниях предлагаемого закона Петербурга. Скорее всего, комитет по экологии и не собирался получать по нему положительного заключения, поскольку в курсе «осторожного» отношения Юридического комитета к нормативному урегулированию проблемы химической безопасности в городе. О причинах последнего сказано выше — думать лень, да и «инициатива наказуема».

Комитет по экологии не ошибся. В официальном заключении по проекту закона Юрком записал, что химическая безопасность есть экологическая безопасность, а правовые отношения в данной сфере законодательно урегулированы, и потому не требуют дополнительного нормотворчества.

Вот тебе раз! Куда смотрели помощники губернатора, неужели предварительно не проработали его поручение? А приведенные выше мнения участников ПАСЗР или экспертного совета при комитете Совета Федерации России? В их основу заложена научно обоснованная информация российских и зарубежных ученых-токсикологов, давно разделивших угрозы химического и экологического характера на самостоятельные проблемы. С отсутствием нормативного урегулирования правовых отношений в сфере химической безопасности в 2014 г. согласился и комитет по законодательству ЗакСа Петербурга. А как быть с приведенными выше установками «Основ государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности до 2025 г. и дальнейшую перспективу», утвержденными Президентом Российской Федерации в ноябре 2013 г.? Знакомы ли эти установки в Смольном?

В своем заключении Юрком привел массу замечаний по проекту закона. Оно и понятно — документ, представленный на оценку, как уже сказано, действительно «сырой». Только вот нужно ли было экспертам Смольного тратить столько сил и времени на подбор этих самых замечаний, если они просто боятся принять решение о правовом урегулировании на региональном уровне отношений в сфере химической безопасности? И нужно ли было в качестве факта, «убивающего» идею создания регионального закона, вписывать в заключение негативное мнение одной из федеральных структур? Её же официально никто не запрашивал.¹¹ На всякий случай прикрыться?

Вряд ли можно поверить, что специалисты Юркома не смогли объективно оценить документ московского чиновника, рекомендующего губернатору города воздержаться от принятия закона. Помимо того, что в нем используются аргументы, построенные на искаженной информации, так еще и некорректно оказывается давление на право Петербурга (субъекта Федерации) использовать полномочия, закрепленные ст. 76 ч. 4 Конституции РФ.

Хотя, что тут говорить? В том же апреле с.г. в ответе группе ученых-токсикологов, предложившей внимательно разобраться с отсутствием правового решения проблемы химической безопасности в Петербурге, Юркому ничего не стоило присвоить отсутствующему в Конституции предмету ведения¹² статус «химического законодательства» и отнести его к совместному ведению федеральных и региональных органов власти. В результате получилось так, что Юрком превысил собственные полномочия. Либо там не знают, что согласно ст. 11, п. 3 Основного закона страны, устанавливать предмет ведения и разграничивать по нему компетенцию имеет право исключительно Конституция РФ или Федеративный договор. Такие вот специалисты…

Как отмечено в начале статьи, действующая (1993 г.) Конституция Российской Федерации сферу «обеспечения химической безопасности» предметом ведения органов государственной власти не называет и, соответственно, их компетенцию в этом вопросе не установила.

Федеративный договор № 2689-1 от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Петербурга Российской Федерации» также не называет задачу обеспечения химической безопасности населения предметом ведения (в т.ч. и совместного) ни федеральных, ни региональных органов государственной власти. Поэтому есть все основания утверждать, что вопрос обеспечения химической безопасности находится за пределами определенных Конституцией предметов ведения и разграниченных компетенций органов государственной власти. В этих условиях ст.76 ч. 4 Конституции предписывает (!) — «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ края, области, города федерального значения, …осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов»¹³.

Так в чем дело? Если для решения проблемы обеспечения химической безопасности на федеральном уровне необходимо внесение соответствующих изменений или дополнений в Конституцию или Федеративный договор, то решение проблемы на уровне субъекта РФ гораздо проще. Органам власти города надо только проявить политическую волю.

С учетом установок, содержащихся в «Основах государственной политики…» от 01.11.2013 г. (№ Пр-2573), а также сложившейся ситуации на территории Петербурга в сфере химической безопасности, специалисты называют использование полномочий субъекта Федерации, предусмотренных ст.76, ч. 4 Конституции, наиболее оптимальным решением проблемы.

В контексте этих полномочий в ноябре 2013 г. специалисты Центра «ТОКСИ» разработали проект регионального закона «О химической безопасности в Санкт-Петербурге» и предложили его на рассмотрение Постоянной комиссии по экологии и природопользованию ЗакСа Петербурга. В соответствии с указанными выше «Основами государственной политики…» принятие такого закона позволило бы:

— законодательно закрепить механизмы защиты населения от угроз химического характера;

— создать условия для реального и эффективного регулирования негативных интегральных нагрузок химического характера на население региона;

— улучшить качество жизни в Петербурге, снизить социальную напряженность, обусловленную наличием, либо возможностью появления факторов химического характера, негативно воздействующих на население города;

— сократить расходы бюджета города при отработке региональной системы химической безопасности населения Петербурга — субъекта Российской Федерации;

— использовать другими субъектами Российской Федерации наработки Петербурга в решении проблемы обеспечения химической безопасности в рамках Конституции, федерального и регионального законодательства;

— создать условия для реализации международных договоров и конвенций по Балтийскому морю, ратифицированных Российской Федерацией.

Однако при отсутствии в российском законодательстве понятия и определения самого предмета ведения «обеспечение химической безопасности», начинать с принятия закона, который должен регулировать правовые отношения в неустановленной сфере, даже при наличии у Петербурга полномочий, закрепленных ст. 76 ч. 4 Конституции, будет неправомерно.

Сначала необходимо законодательно определить (назвать) предмет ведения — «обеспечение химической безопасности» и закрепить на региональном уровне (пока) компетенцию органов государственной власти Петербурга в данной сфере. Т.е. принять закон города, дополняющий ст. 12 Устава Санкт-Петербурга указанным предметом ведения и соответствующими ему полномочиями органов власти города. Только тогда можно принимать «большой» закон «О химической безопасности в Санкт-Петербурге».

К сожалению и это условие не принимают (или не понимают?) в Смольном. Остается только сожалеть, что Правительство города не обращает внимания на «неконструктивный» подход двух своих комитетов к жизненно важной проблеме. Неужели обязательно надо дождаться беды, как в 1984 г. в индийском городе Бхопал¹⁴ или в Китае нынешним летом?

Юрий ДМИТРИЕВ.
Главный специалист МП РТГИЦ «ТОКСИ»,
государственный советник Санкт-Петербурга 3 класса.

__________________________________________

1. «Санкт-Петербургские ведомости», выпуск № 199 от 16.10.2013.

2. Ученые утверждают, что в потенциале опасны все химические вещества.

3. Государственный контракт от 20.06.07 № 153-07/ОГЗ.

4. См. материалы заседания коллегии комитета по здравоохранению Петербурга, март 2012 г.

5. «Санкт-Петербургские ведомости», выпуск № 103 от 08.06.2012.

6. CAS — Chemical Abstracts Service, международная организация, ведущая с 1957 г. систематический учет новых химических веществ и соединений.

7. Позднее оформленного как государственная доктрина «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» от 04.12.2003 № Пр-2194.

8. МЧС России и другие надзорные ведомства в Петербурге контролируют не оборот, а порядок использования, да и то лишь аварийно опасных химических веществ — хлора, аммиака, ртути и т.д., всего не более 40 наименований.

9. Постановление Правительства города от 16.12.2003 № 100, глава 3, пункт 3.3. Губернатор и правительство Петербурга вправе принимать с руководителями и коллегиями территориальных федеральных органов исполнительной власти совместные решения.

10. Правительство РФ отклонило предложения Петербурга. См. № 2598п-П9 от 29.04.2015.

11. А.Л. Рыбас, статс-секретарь, заместитель руководителя Ростехнадзора в телефонном разговоре заявил, что только подписал обращение к Полтавченко Г.С., а его инициатором является руководитель территориального (питерского) органа РТН.

12. «Обеспечение химической безопасности».

13. В «Комментарии к Конституции Российской Федерации» эти полномочия называются исключительными. См. издательство «Проспект», Москва, 2013 г. Научное издание для юристов и студентов юридических вузов Е.Ю. Бархатовой, стр. 115.